把以人為本、執(zhí)政為民貫徹到全部工作中去
（趙洪祝）
以人為本、執(zhí)政為民是馬克思主義政黨的生命根基和本質要求，是我們黨的性質和宗旨的集中體現，也是我們黨的核心價值追求和執(zhí)政理念。在十七屆中央紀委六次全會上，胡錦濤總書記又系統(tǒng)闡述了以人為本、執(zhí)政為民的思想，明確要求貫徹落實到黨和國家全部工作中。我們要深刻領會胡錦濤總書記的重要講話精神，充分認識堅持以人為本、執(zhí)政為民的重要性和緊迫性，牢牢把握和自覺實踐以人為本、執(zhí)政為民的理念。
把加強教育作為貫徹以人為本、執(zhí)政為民的先導，在黨員干部中牢固樹立群眾觀點。要認真貫徹胡錦濤總書記關于加強以人為本、執(zhí)政為民教育的要求，引導黨員干部始終與人民群眾同呼吸、共命運、心連心。一要牢固樹立科學發(fā)展觀，引導黨員干部自覺踐行以人為本的理念。深刻理解科學發(fā)展觀的科學內涵、精神實質和根本要求，把以人為本的核心理念貫穿于工作的各個環(huán)節(jié)，始終保持心系群眾安危冷暖的深厚感情，始終保持為民排憂解難的滿腔熱情，始終保持為人民利益奮斗的奔放激情，為群眾說話，對人民負責。二要牢固樹立黨的群眾觀，引導黨員干部心中裝著群眾、密切聯系群眾。要始終站在群眾立場上想問題辦事情，從思想和感情深處真正把人民群眾當主人、當親人、當先生，樹立愛民親民為民的良好形象。特別是要對群眾充滿感情，視人民群眾為“家人”，視群眾反映的問題為“家事”，視群眾來信為“家書”，視群眾期待為“家計”，視群眾工作為“家業(yè)”，時刻把群眾冷暖安危放在心上、抓在手中。三要牢固樹立權為民賦、權為民用的權力觀，引導黨員干部切實強化責任意識、公仆意識、服務意識。要牢固樹立正確的權力觀和責任觀，認識到權力就是責任、干部就是公仆、領導就是服務，牢記手中的權力是人民賦予的，只能用來為人民謀利益，把服務群眾、造福百姓作為最大責任，真正做到立身不忘做人之本、為政不移公仆之心、用權不謀一己之私。四要牢固樹立正確的政績觀，引導黨員干部真正干出促進科學發(fā)展的實績。要健全促進科學發(fā)展的領導班子和領導干部考核評價機制，完善政績考核辦法，使考核評價更加符合科學發(fā)展觀的要求，特別是要防止簡單地把經濟總量和發(fā)展速度等作為評價干部政績的主要依據，特別是不能讓“老實人”吃虧，不能讓做基礎工作當“嫁衣裳”的人吃虧。
把保障和改善民生作為貫徹以人為本、執(zhí)政為民的重點，不斷增進群眾福祉。悠悠萬事，民生為大。民生問題是人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。解決好民生問題是最大的群眾工作。經濟發(fā)展始終是改善民生的基礎，經濟發(fā)展的目的又是為了改善民生。解決好經濟發(fā)展和改善民生的問題，就好比既要做好“蛋糕”、又要分好“蛋糕”。一方面，要始終堅持發(fā)展是硬道理，讓發(fā)展更好地為改善民生服務?！笆濉睍r期我省發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期。我們要堅持把發(fā)展作為解決所有問題的“金鑰匙”，更加自覺地走科學發(fā)展道路，加快轉變經濟發(fā)展方式，提高發(fā)展的全面性、協調性、可持續(xù)性，讓發(fā)展更好地為改善民生服務。另一方面，要加快以保障和改善民生為重點的社會建設，讓人民群眾共享改革發(fā)展成果。要著力完善基本公共服務體系，大力推進基本公共服務均等化，繼續(xù)提高財政用于民生的投入，落實為民辦實事長效機制，啟動實施“惠民富民十大工程”，完善收入分配、擴大就業(yè)、社會保障、教育衛(wèi)生、住房保障、公共安全等方面的政策措施，著力提高低收入群眾收入水平，協調好不同方面群眾的利益關系，辦好順民意、解民憂、惠民生的實事，確保發(fā)展成果惠及全省人民。
把加強干部隊伍作風建設作為貫徹以人為本、執(zhí)政為民的關鍵，進一步提高基層服務群眾的能力和水平?；鶎痈刹刻幱诠ぷ鞯牡谝痪€，直接和人民群眾打交道，其作風如何，對黨和國家事業(yè)的發(fā)展有著十分重要的影響。做好群眾工作的重點和難點都在基層。我們要切記：當領導時間越長，越要防止脫離群眾；獲取的信息量越大，越要防止漠視民生；通訊手段越發(fā)達，越要防止聽不到真實的聲音。要從鞏固黨的執(zhí)政基礎的高度，著力加強基層干部隊伍作風建設。要深入開展創(chuàng)先爭優(yōu)活動，經常性地開展對基層干部的思想教育和作風整頓，堅持把治理庸、懶、散問題作為加強基層干部隊伍作風建設的突破口，以治庸提能力，以治懶增效率，以治散正風氣，著力提高基層干部推動發(fā)展、服務群眾、維護穩(wěn)定的本領。要以聯系基層、企業(yè)、群眾和對口幫扶等形式，在全省開展“千局萬站優(yōu)環(huán)境促發(fā)展推進年”活動，通過評選“群眾滿意基層站所（服務窗口）”，積極創(chuàng)建服務效能型基層站所，特別是著力打造“農村基層廉潔工程”?；鶎痈刹恳獔猿钟萌罕娪^點思考問題、處理問題、解決問題，多做人對人、面對面、手拉手、心連心的工作，做到講話讓群眾“聽得進”，交往讓群眾有“親近感”，辦事讓群眾“信得過”。
把深化改革、完善制度作為貫徹以人為本、執(zhí)政為民的重要保障，從根本上維護群眾利益。要切實加大改革力度，力求在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)取得新突破，努力從源頭上預防和解決損害群眾利益的突出問題。一要從堅持科學民主依法決策方面深化改革，從政策層面切實維護群眾利益。在定決策、上項目、抓工作時，切實把群眾路線貫穿其中，始終站在群眾立場上考慮問題，凝聚好各方面智慧和共識。二要從充分發(fā)揮市場機制作用方面深化改革，力求體現公平公正。要深化資源要素配置市場化改革，加大市場配置資源力度，把市場競爭機制引入公共資源配置、公共資產交易、公共產品生產等領域，在更深層次、更大程度、更廣領域實現資源的公正廉潔配置。三要從提高行政效率方面深化改革，努力方便群眾辦事。大力推進行政審批制度改革，建立“一個窗口對外”的審批和許可工作機制，深入推行各項公開工作，創(chuàng)新行政服務體制機制，實行批管分離，規(guī)范權力運行，推進源頭治腐。四要推進公正廉潔執(zhí)法，減少和杜絕侵害群眾合法權益的事情發(fā)生。要增強依法辦事意識，嚴格按法律和政策規(guī)定開展工作，引導群眾以理性、合法的形式表達利益訴求，解決利益糾紛。
把創(chuàng)新社會管理作為貫徹以人為本、執(zhí)政為民的重要途徑，建立健全服務群眾、聯系群眾和保障群眾權益的長效機制。完善的制度和健全的機制具有基礎性、決定性的作用。我們要深入研究新形勢下群眾工作的新情況、新特點，積極創(chuàng)新社會管理，創(chuàng)新思路舉措，建立完善群眾工作制度和機制，實現群眾工作的制度化、規(guī)范化、科學化。一要著力推進社會管理創(chuàng)新。搞好社會管理綜合試點工作，健全社會管理體系，堅持用群眾工作統(tǒng)攬政法、維穩(wěn)和信訪工作，梳理和化解一批長期積累的矛盾和問題。要著力深化“和諧浙江”建設，在企業(yè)構建和諧勞動關系，在農村構建和諧村民關系，在社區(qū)構建和諧鄰里關系，在學校構建和諧師生關系，在機關構建和諧同事關系，在醫(yī)院構建和諧醫(yī)患關系，在家庭構建和睦家人和親屬關系。二要著力完善服務群眾各項制度。完善“網絡化管理、組團式服務”的經驗和“服務企業(yè)、服務基層”專項行動的做法，建立健全長效工作機制，推動各級部門工作重心下移，切實幫助基層提高公共服務能力。三要著力完善聯系群眾各項制度。進一步改進聯系群眾的方式，機關要工作下移、重心下沉，基層干部要堅守一線，下基層接地氣，同群眾打成一片，增進群眾的信任。四要著力健全黨和政府主導的維護群眾權益和化解社會矛盾機制。各級黨委、政府要當好群眾權益的維護者，正確反映和切實維護不同方面群眾的權益，完善科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保護機制。五要嚴肅查處侵害群眾切身利益的行為。做群眾工作，必須增進群眾福祉，切實維護群眾利益，絕不能損害群眾利益。要進一步解決群眾反映強烈的突出問題，加強對黨的群眾工作紀律執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，通過整治發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題，讓群眾切身感受到黨風廉政建設和反腐敗斗爭的新成效。
把貫徹以人為本、執(zhí)政為民要求轉化為各級黨政機關和領導干部的自覺行動，進一步完善領導體制和責任機制。貫徹以人為本、執(zhí)政為民的要求，貴在堅持，重在實效。各級黨委和政府要把貫徹以人為本、執(zhí)政為民擺到更加突出的位置，始終把群眾的事作為第一大事來對待，把貫徹以人為本、執(zhí)政為民作為關系全局的政治任務來抓緊、抓實、抓好。各級領導干部要作以人為本、執(zhí)政為民的表率。首先，要知民情，深入基層，調查研究，體察群眾意愿，關心群眾冷暖，尤其要到困難大、情況復雜、矛盾集中、條件艱苦、工作基礎差的地方去關心群眾疾苦，傾聽群眾呼聲。其次，要解民憂。群眾利益無小事，凡是涉及到群眾切身利益和實際困難的事情，再小也要盡力去管，再小也要盡力去辦。再次，要化民怨。在各種社會矛盾面前，領導干部絕不能回避矛盾、逃避責任，必須深入一線，勇于擔當，敢抓敢管，善于化解矛盾，把問題化解在萌芽狀態(tài)，解決在基層，解決在當地。最后，要結民親。我們只有把群眾當親人，群眾才會把我們當親人。各級領導干部要懷著真摯深厚的感情，“進百家門、訪百家人、分百家憂、解百家難”，通過“攀親結友”，與廣大人民群眾融為一體。各級紀檢監(jiān)察機關要充分發(fā)揮職能作用，當好人民群眾的貼心人，把以人為本、執(zhí)政為民的要求貫徹到黨風廉政建設工作中去，把忠誠于黨和服務人民統(tǒng)一起來，把增強履行職責能力和提高服務群眾能力統(tǒng)一起來，著力提高服務、保障和促進科學發(fā)展的能力，著力提高做好群眾工作和維護社會穩(wěn)定的能力，著力提高有效防治腐敗的能力，進一步樹立可親、可信、可敬的良好形象。
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城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義與實施路徑
（辜勝阻 武兢）
當前，我國經濟社會發(fā)展正處于重要戰(zhàn)略機遇期，城鎮(zhèn)化是經濟發(fā)展的持久動力。深入貫徹落實黨的十七大和十七屆五中全會精神，堅定不移地走中國特色城鎮(zhèn)化道路，不僅對我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展、引導人口的合理流動具有重要意義，而且對調整經濟結構、擴大內需將產生重要影響。
城鎮(zhèn)化蘊含巨大內需。工業(yè)化創(chuàng)造供給，城鎮(zhèn)化創(chuàng)造需求。城鎮(zhèn)化發(fā)展，尤其是加快發(fā)展中小城市和縣城的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是我國最大的內需所在。首先，城鎮(zhèn)化可以引發(fā)消費需求。推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，有利于大批農民進入城市，變農民消費為市民消費。同時，城鎮(zhèn)化的發(fā)展能夠加速農村剩余勞動力的轉移，通過農業(yè)規(guī)模化經營提高農民收入水平，使農村潛在的消費需求變?yōu)楝F實的有效需求。其次，城鎮(zhèn)化可以刺激投資需求，有利于加快城鎮(zhèn)的交通、供水、供電、通信、文化娛樂等公用基礎設施建設，給建筑和房地產市場帶來巨大需求，并帶動多個相關產業(yè)的發(fā)展。第三，城鎮(zhèn)化能夠助推服務業(yè)發(fā)展。城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅能夠推動以教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等為主要內容的公共服務發(fā)展，也能夠推動以商貿、餐飲、旅游等為主要內容的消費型服務業(yè)和以金融、保險、物流等為主要內容的生產型服務業(yè)的發(fā)展。據測算，城市化率每提高一個百分點，新增投資需求6.6萬億元，能夠替代10萬億元出口。因而，城鎮(zhèn)化將成為擴大內需的巨大引擎，是轉變經濟發(fā)展方式的突破口和著力點。
有助農民工三大期盼的實現?！笆忻駢簟?、“創(chuàng)業(yè)夢”和“安居夢”是當前農民工特別是新生代農民工十分迫切的三大期盼。農民工雖然進入城市，但仍游離于城市體制之外，這就使得城鎮(zhèn)化了的農民工難以市民化，農民工同市民存在著“同工不同酬、同工不同時、同工不同權”的不平等現象。同時，伴隨著農民工的流動，這一隊伍也在不斷分化，出現了與老一代農民工具有鮮明差異的新生代農民工。當前新生代農民工群體的處境是“回不去農村、融不進城市”，他們素質相對較高，也更貼近城市的生活方式和思維方式，但卻面臨著能力與期望失衡的問題。這是在解決農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移問題上必須面對的新課題，這些問題需要放入市民化進程中來應對。與“市民夢”緊密相連的是農民工的“創(chuàng)業(yè)夢”和“安居夢”，許多農民工經過打工實踐，在外開闊了眼界，學會了本領，掌握了技術，擁有了資本，具備了創(chuàng)業(yè)的能力。同時，住房是人類最基本的生存需求之一，在城市實現安居也是農民工十分迫切的需要。對此，城鎮(zhèn)化加大縣城和縣域中心鎮(zhèn)建設，鼓勵農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，改革中小城市戶籍制度，實現進城農民工與市民在勞動報酬、子女就學、公共衛(wèi)生、住房租購以及社會保障方面的平等權，讓符合條件的農業(yè)轉移人口逐步市民化，這將有助于農民工的“市民夢”、“創(chuàng)業(yè)夢”、“安居夢”的實現。
推動區(qū)域經濟均衡發(fā)展。我國區(qū)域經濟發(fā)展不協調的狀況還沒有發(fā)生根本性轉變，推進區(qū)域經濟協調發(fā)展的任務十分艱巨。同時，我國經濟發(fā)展的要素環(huán)境已經發(fā)生了重要變化，產業(yè)與人口的“雙轉移”成為推動區(qū)域均衡發(fā)展的重要機制。當前，農民工流動出現了兩個新的趨勢。一是東部地區(qū)結構轉型和產業(yè)升級需要將產業(yè)向中西部地區(qū)轉移。東部一些地區(qū)正面臨著土地空間、能源資源、人口重負及環(huán)境承載力難以為繼的問題，產業(yè)結構升級的問題顯得尤為迫切，因而對農民工的流向產生重大影響。二是農民工回流創(chuàng)業(yè)趨勢日益顯現。農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)直接推動了縣城的民營經濟發(fā)展，使縣城能夠形成一定的產業(yè)支撐，極大地提升縣城的經濟實力；帶動資本等要素向城鎮(zhèn)集聚，有效推動當地城鎮(zhèn)建設；加速人口向縣城集中，擴大當地人口規(guī)模。鼓勵返鄉(xiāng)農民工就地創(chuàng)業(yè)，是推進區(qū)域經濟協調發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。
推動城鎮(zhèn)健康發(fā)展。從我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際需要來看，片面發(fā)展大城市或者盲目發(fā)展小城鎮(zhèn)都行不通。如果中國未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展只關注城市群的發(fā)展，讓農村人口向大城市過度集中，會給大城市發(fā)展增加過度的壓力，挑戰(zhàn)大城市的人口承載力，造成“大城市病”。由于我國農民工規(guī)模大，流速高，流向過度集中，北京、上海、廣州、深圳等大城市已經面臨著人口嚴重超載的問題。如果盲目無序、遍地開花地發(fā)展小城鎮(zhèn)，雖然能夠有效緩解大城市壓力，但也極易造成土地浪費、污染等“農村病”，并不能有效解決我國城鎮(zhèn)化問題。因而，只有推進城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展才能滿足我國人口流轉的需要，才能實現城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。推進各級各類城鎮(zhèn)協調發(fā)展，形成合理的城鎮(zhèn)體系，是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要保證，也是調節(jié)人口流速、流向與資源環(huán)境相適應、與社會經濟發(fā)展水平相協調的重要途徑。城鎮(zhèn)化放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展，著力提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，為未來城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向。
以農民工市民化為特色的城鎮(zhèn)化要圍繞三個“中”，即中西部地區(qū)、中小城市和中小企業(yè)來進行。提高城鎮(zhèn)化質量，推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，要緊緊抓住五個環(huán)節(jié)不放松。
把放開中小城市戶籍與農民工市民化作為當前城鎮(zhèn)化和擴大內需的戰(zhàn)略重點，促進區(qū)域城鎮(zhèn)化的協調發(fā)展與大中小城鎮(zhèn)體系合理化。戶籍制度改革要立足于我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際需要以及未來進一步發(fā)展的方向進行。對不同類型城市的戶籍分類放開，對大城市、中等城市、小城市、縣城應實行不同的政策。我國中小城市發(fā)展相對不足，農村人口流向集中于東部沿海大城市。加快中西部中小城市戶籍改革是調節(jié)人口流速、流向，引導農民工合理流動，推進農民工市民化進程最迫切的現實需要。像北京、上海這樣的大城市不可能完全放開，但在中等城市，應該積極放開戶籍，小城市更是完全可以放開，縣城則要“敞開城門”，讓農民“自由進城”。
多渠道推進農民工市民化進程，讓一部分農民工率先在所在城市市民化的同時，引導農民工向中西部“回歸”，讓其在戶籍所在地縣城市民化，幫助農民工實現“市民夢”。對于長期留在城市中的一部分農民工，尤其是那些私營企業(yè)主和技能型農民工，他們收入已經相當穩(wěn)定，完全適應城市生活，可以讓其率先在所在城市市民化，獲得城市歸屬感。要通過構建能人回流、要素集聚的體制和機制，在東部地區(qū)進行結構轉型和產業(yè)升級的過程中扶持沿海產業(yè)向中西部轉移，引導農民工向中西部“回歸”，改變農民工長期“候鳥”型流動方式，避免中西部農民工非家庭遷移帶來的諸如“留守兒童”問題等巨大社會代價。建設一批10萬至30萬人的城市，讓農民工在戶籍所在地縣城市民化。推進農民工市民化進程，要實現進城農民工與市民的平等權，加快教育、醫(yī)療、住房、社會保障體系的改革，逐步實現新老居民在勞動報酬、子女就學、公共衛(wèi)生、住房租購以及社會保障方面的城鎮(zhèn)公共服務均等化。
鼓勵農民工創(chuàng)業(yè)，大力發(fā)展中小企業(yè)，推動農民工以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，并加快城鎮(zhèn)安居工程建設，讓進城農民工安居樂業(yè)。要把中小城市和縣城作為中西部返鄉(xiāng)農民工創(chuàng)業(yè)的重要載體，積極鼓勵農民工返鄉(xiāng)就地創(chuàng)業(yè)，幫助一批具有創(chuàng)業(yè)潛能的農民工實現“創(chuàng)業(yè)夢”，把城鎮(zhèn)化建立在堅實的基礎上，避免“空城計”。要進一步完善創(chuàng)業(yè)扶持政策，引導新的創(chuàng)業(yè)浪潮，鼓勵農民工以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。要通過給廣大農民工提供創(chuàng)業(yè)培訓提高農民工創(chuàng)業(yè)能力，增強創(chuàng)業(yè)意識，通過有效的融資政策和財政政策保障農民工創(chuàng)業(yè)資本供給，降低創(chuàng)業(yè)門檻和創(chuàng)業(yè)成本，創(chuàng)建各類返鄉(xiāng)農民工創(chuàng)業(yè)園區(qū)，提高農民工創(chuàng)業(yè)的組織化程度，使更多的打工者成為創(chuàng)業(yè)者，讓農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)和就地城鎮(zhèn)化引爆農村內需。要推進城鎮(zhèn)安居工程建設，完善多層次城鎮(zhèn)住房市場體系，加大對以公共廉租房為重點的保障性住房供應力度。要運用土地、財稅、金融等多種政策工具，發(fā)揮市場機制作用，形成保障性住房資金來源的多元化。要逐步將農民工納入城鎮(zhèn)保障性住房的覆蓋范圍，促進城鄉(xiāng)住房資源的合理配置。
加強城鎮(zhèn)化的科學規(guī)劃，在繼續(xù)推動東部城市圈發(fā)展的同時，更加注重在中西部地區(qū)依托縣城和縣域中心鎮(zhèn)的發(fā)展，壯大一批中小城市，實現城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展要因地制宜，在東部沿海和中西部采取不同的區(qū)域城鎮(zhèn)化模式。對于東部地區(qū)，可以采取以大都市圈為特征的城市化策略，實行組團式的城市結構，通過大都市的輻射能力，直接把周邊的小城鎮(zhèn)納入塊狀的城市圈內。對于中西部地區(qū)，通過據點式城鎮(zhèn)化，把縣城建成具有一定規(guī)模效應和集聚效應的中小城市。具體設想是，在100萬以上人口的大縣把現在的城關鎮(zhèn)發(fā)展成30萬—50萬人的中等城市，在50萬—100萬人的中等縣以城關鎮(zhèn)為依托建立20萬—30萬人的中小城市，在50萬人口以下的小縣把縣城做大。依托縣城的城鎮(zhèn)化要遵循先規(guī)劃后建設的原則，合理謀劃縣城科學發(fā)展。要根據自身發(fā)展?jié)摿蛥^(qū)域經濟社會發(fā)展態(tài)勢，把自身建設目標與特定地區(qū)可持續(xù)發(fā)展目標統(tǒng)一起來，本著合理布局、節(jié)約用地、嚴格控制占用耕地、有利生產、方便生活等原則，對土地和空間資源的利用以及各種建設活動進行綜合部署，科學規(guī)劃。
充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化“政府推動”和“市場拉動”的雙重動力機制，加大政府對城鎮(zhèn)化的財政投入，并積極引入民間資本參與城鎮(zhèn)建設，構建政府和民間共同投資的新格局。資金是制約城鎮(zhèn)化進程和農民工創(chuàng)業(yè)的一個主要問題。政府在城鎮(zhèn)化建設方面要加大對城鎮(zhèn)基礎設施、教育、醫(yī)療等公共產品的投入力度。要促進中央和地方財力與事權的匹配，加大對中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化建設的轉移支付力度。同時，要推進民營企業(yè)在參與城鎮(zhèn)基礎設施、公共事業(yè)和社會事業(yè)建設中與其他所有制企業(yè)在投資審批、土地、財稅扶持方面的公平待遇。要構建政府和民間共同投資的新格局，創(chuàng)新投資模式，通過采取招標、讓民間資本直接參與、特許經營等方式構建公共部門與私人企業(yè)合作模式，建立和完善公共投資帶動民間投資的新機制。
?。ㄗ髡撸汗紕僮?，全國人大常委、全國人大內務司法委員會副主任委員；武 兢，武漢大學研究人員）
日本治理產能過剩的做法及啟示
（呂鐵）
產能過剩是世界經濟運行中面臨的矛盾之一，在當前經歷國際金融危機后出現緩慢復蘇的背景下顯得尤為突出。所謂產能過剩，是指工業(yè)部門的實際產出較大幅度地小于生產能力，并且通常伴隨價格下降、利潤減少以至持續(xù)虧損等現象。從國際上看，一些處于趕超階段的后起工業(yè)化國家，在經過一段較長時期高速增長之后，都曾出現過比較嚴重的產能過剩問題。日本在產能過剩治理方面的做法值得我們借鑒。
一、通過擴大內需特別是啟動民間消費，化解產能過剩危機
1946—1955年是日本經濟的復興時期，通過戰(zhàn)后恢復需求的拉動和確立出口導向型發(fā)展模式，日本經濟保持了持續(xù)快速增長，對國際貿易的依存程度也迅速提高，順利實現了經濟的恢復調整和振興起步。從1955年開始，日本經濟進入起飛時期，此時面臨的主要問題是，戰(zhàn)后恢復需求的逐漸消失致使內需不振，經濟增長過于依賴出口需求；經過多年的快速增長之后，日本經濟于1957年下半年發(fā)生了經濟危機，主要行業(yè)產能過剩明顯；社會各界對于經濟能否保持快速增長普遍缺乏信心。在這種背景下，以《國民收入倍增計劃》的推出和實施為標志，日本經濟開始了向內需主導特別是民間消費主導型發(fā)展模式的轉型歷程。
此前各國出臺的國民經濟增長計劃，均將促進經濟高速增長作為相對單一的政策目標。而1960年池田內閣推出的《國民收入倍增計劃》，卻同時追求極大增長、國民生活水平提高和充分就業(yè)三個目標。計劃規(guī)定，用10年時間使國民生產總值翻番，國民收入接近當時的聯邦德國和法國，同時極大地提高國民生活水準和達到充分就業(yè)；在上述三個目標中，國民生活水平提高是最終目標，其實施過程中的政策著力點又在于提高低收入階層的購買力，具體措施包括推行最低工資制度、加大對農業(yè)的財政資金投入、擴展完善社會保障體系等。
《國民收入倍增計劃》的實施取得了良好的效果。在經濟增長方面，1961—1970年日本國民生產總值年均增長率達到10%，大大超過7.8%的計劃目標。在國民生活水平提高方面，勞動報酬的年均增長率超過10%，實現了國民經濟與居民收入同步增長的目標，形成了將近1億人口的中產階層。在計劃實施的10年中，日本成為亞洲生活水平最高的國家，各種家庭耐用消費品如彩電、冰箱、洗衣機、熱水器等的普及率達到90%以上。
在日本實現經濟高速增長的1956—1973年18年中，民間消費對國內生產總值增長的貢獻率有10年高于60%，僅有兩年低于50%；民間消費支出對國內生產總值的拉動大多在5%—7%之間，僅有5年低于5%；而凈出口對國內生產總值的拉動從未高于1%。這就表明，高速增長時期日本的增長模式是以民間消費支出為主的內需型經濟增長。以國民收入快速增長和居民消費支出持續(xù)提高為基礎的消費革命，不僅化解了由于需求不足導致的產能過剩危機，還促使設備投資與制造業(yè)生產形成良性互動，進而推動整個日本經濟保持了近20年的高速增長。
二、通過擴大對外投資推動產業(yè)向海外轉移，消化過剩產能
進入20世紀80年代，日本經濟增長相對平穩(wěn)。日本雖然擁有1億多人口，但日益成熟強大的經濟使本國消費市場顯得相對狹小，因此日本大規(guī)模進行對外投資的主要目的是開拓海外市場。同時，由對外投資帶動的產業(yè)轉移也加快了日本國內過剩產能的消化進程。
擴大對外投資是日本促進經濟發(fā)展的一項重要策略，也是進行經濟結構調整特別是實現產業(yè)升級換代所必須經歷的過程。隨著日元持續(xù)大幅度升值以及對外貿易摩擦愈演愈烈，20世紀80年代中期日本出現了“海外投資立國論”，希望通過擴大對外投資、加快生產和資本的國際化步伐來緩解日元升值導致的投資和生產成本提高等問題。此后，日本國內制造業(yè)加快了對亞洲“四小”（韓國、中國臺灣、中國香港和新加坡）、中國、東盟等國家和地區(qū)的海外投資。1985年，日本對外直接投資為122億美元，1989年達到675億美元，創(chuàng)歷史最高紀錄。至90年代初，受泡沫經濟破滅等因素的沖擊，日本對外投資出現了暫時下降，但這并沒有從根本上扭轉日本產業(yè)向海外轉移的趨勢。從海外企業(yè)銷售額與國內企業(yè)銷售額的比率（即海外生產比率）這一指標的變動中，可以看出日本產業(yè)轉移的持續(xù)發(fā)展狀況：80年代前期，日本制造業(yè)的海外生產比率僅為3%左右，90年代初提高到8%左右，而2002年達到17.1%，其中電氣機械業(yè)達到26.5%，運輸機械業(yè)則高達47.6%。
從不同時期日本制造業(yè)對外投資的重點產業(yè)領域看，對外投資額排在前三位的產業(yè)，在1969—1973年間是紡織、化學和鐵及非鐵金屬，分別占同期日本對外直接投資總額的7.7%、6.1%和4.8%；1978—1984年間是鐵及非鐵金屬、化學和電氣機械，分別占對外直接投資總額的7.6%、5.0%和4.8%；1986—1989年間是電氣機械、運輸機械和化學，分別占對外直接投資總額的6.4%、3.3%和2.7%。進一步分析可以發(fā)現，上述制造業(yè)行業(yè)在相應時期大多已進入產業(yè)發(fā)展的成熟階段，在國內市場上開始面臨過度競爭、生產過剩等問題，而通過向海外進行產業(yè)轉移，無疑有助于過剩產能的消化并推動這些產業(yè)的優(yōu)化升級。
三、通過強化產業(yè)政策的運用，淘汰落后產能
所謂落后產能，是指生產設備、生產工藝的技術水平低于行業(yè)平均水平的生產能力。從生產后果看，落后產能的運用往往對應著更高的能耗、水耗和更多污染物的排放。在完善的市場經濟條件下，過剩的產能一般包括落后產能，而落后產能的淘汰、退出則能夠改變市場的供求關系，減輕產能過剩的程度。
“過剩設備”以及與之相關的落后產能治理問題，是20世紀60—70年代日本產業(yè)政策的重點，具體做法如下：（1）設備注冊制度。注冊現有設備和限制生產品種，限制非注冊設備使用，限制新增設備。（2）制定準入標準。1965年日本制定新建石油化工中心企業(yè)的標準，獲批企業(yè)的產能門檻是年產乙烯能力達到10萬噸，此后根據30萬噸以上的大型成套設備在技術和經濟上逐漸成熟這一變化，很快又將該指標提高到30萬噸。（3）淘汰落后設備。1964年的“纖維工業(yè)設備等臨時措施法”采用了廢棄兩臺舊設備才允許添置一臺新設備的原則，1967年的“特定纖維構造改善臨時措施法”將廢棄過剩設備、促進設備現代化以及企業(yè)規(guī)模適當化作為三項基本內容。1978年的“特定蕭條產業(yè)安定臨時措施法”規(guī)定對平電爐鋼材、煉鋁、合成纖維、化學肥料、船舶制造等蕭條產業(yè)實施調整，目的在于使指定的工業(yè)部門停產或報廢設備。（4）實行政府補償。在解決蕭條行業(yè)產能過剩問題過程中，采取政府收購然后報廢設備的方式，即由政府與產業(yè)界合作預測未來供求，過剩部分由政府出資收購報廢。（5）鼓勵使用節(jié)能設備。由政策性銀行給予低息貸款，積極推廣使用節(jié)能設備。如果企業(yè)使用列入目錄的節(jié)能設備，可享受特別折舊和稅收減免優(yōu)惠，減免稅收約占設備購置成本的7%。除正常折舊外，還可享受特殊的“加速折舊”政策。
淘汰落后產能面臨的一個主要問題是如何避免大規(guī)模失業(yè)現象集中發(fā)生。為此，日本先后制定了“特定蕭條產業(yè)離職者臨時措施法”和“特定蕭條地區(qū)中小企業(yè)對策臨時措施法”。主要措施包括：為失業(yè)人員提供就業(yè)信息服務；對失業(yè)者進行就業(yè)指導和職業(yè)培訓；對雇用特定衰退產業(yè)或地區(qū)失業(yè)者的企業(yè)提供補貼；為原企業(yè)提供勞動者停業(yè)補助和訓練費用；延長特定產業(yè)或地區(qū)失業(yè)人員的失業(yè)保險金支付時間；安排失業(yè)人員參加公共事業(yè)；向所認定的中小企業(yè)提供緊急融資；延長設備資金貸款的還款期限；促進企業(yè)轉產，并利用工業(yè)再配置補助金吸引其他企業(yè)前來投資等。
四、借鑒日本經驗，多管齊下綜合治理產能過剩
日本治理產能過剩的主要做法給我們提供了可資借鑒的有益啟示：
第一，解決產能過剩問題要從擴大內需特別是啟動民間消費入手。日本的經驗表明，解決產能過剩問題要從擴大內需特別是啟動民間消費入手，而增加居民收入又是推動內需擴大和民間消費增長的關鍵因素。結合當前我國的具體情況，要提高居民收入，關鍵在于推進收入分配體制改革、完善收入分配制度，同時加快健全社會保障制度，全面提高普通居民特別是低收入群眾的消費能力。
第二，大力實施“走出去”戰(zhàn)略，緩解國內產能過剩和轉移國內長線生產能力。從日本的經驗看，應對產能過剩僅僅依靠擴張國內市場是不夠的，必須通過發(fā)展對外投資，在全球范圍內配置資源，才能更有效地解決產能過剩問題。目前，我國經濟和社會發(fā)展的綜合實力已經達到一定水平，發(fā)展對外投資具備了良好的基礎。大力實施“走出去”戰(zhàn)略，有利于彌補國內能源資源不足，緩解國內產能過剩和轉移長線生產能力，促進國民經濟的持續(xù)較快增長。當然，在積極推進“走出去”戰(zhàn)略的同時，也要處理好對外投資與吸引外資、發(fā)展接續(xù)替代產業(yè)之間的關系，避免發(fā)生向海外進行大規(guī)模產業(yè)轉移所導致的國內產業(yè)空心化以及由此帶來的就業(yè)壓力加劇等問題。
第三，運用產業(yè)政策淘汰落后產能，要注重建立健全相應的配套制度。近年來，我國政府大力加強了淘汰落后產能工作，出臺了許多具體的政策措施。雖然這些政策的實施收到了一定成效，但與預期目標相比還存在較大差距?？傮w上看，這些措施過多強調懲罰限制，而較少采用正面激勵，特別是沒有解決落后產能賴以生存的深層次問題。落后產能的停產關閉會給相應的企業(yè)造成一定的經濟損失，會使相應企業(yè)的職工喪失就業(yè)崗位，甚至會造成其他有關企業(yè)、銀行的債務問題。由于我國淘汰落后產能政策沒有相應的補償機制作為配套，因而面臨著非常大的阻力。我們應該吸收借鑒日本的一些成功做法，加大力度實施有利于節(jié)能減排的經濟政策，同時盡快建立落后產能退出的補償機制及其實施細則，通過經濟手段激勵企業(yè)主動淘汰落后生產能力。
?。ㄗ髡撸褐袊鐣茖W院工業(yè)經濟研究所研究員）