日前召開的中央全面深化改革領導小組第二十四次會議,審議通過了《關于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設的意見》,強調(diào)著眼于完善公安執(zhí)法權力運行機制,保障執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法公信力不斷提高。隨后公安部召開會議,傳達學習中央會議精神,并審議通過了《公安機關執(zhí)法細則(第三版)》等有關改革文件。不難預見,未來公安機關執(zhí)法將更加規(guī)范,執(zhí)法過程“可見度”將進一步提高。
就改革而言,公安執(zhí)法規(guī)范化議題被提上中央深改組會議,足見中央對這一問題的高度重視。從長遠看,推進公安執(zhí)法規(guī)范化建設,不僅僅是為了回應現(xiàn)實中出現(xiàn)的警察執(zhí)法負面輿情,也不僅僅是為了應對公安執(zhí)法面臨的挑戰(zhàn);在更宏觀的層面上,這是為了適應全面依法治國對公安執(zhí)法的新要求,確保公安機關依法有效履行職能使命,以努力讓人民群眾在每一項執(zhí)法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義。
近年來,隨著社會轉型中矛盾的增多,公共安全治理壓力劇增,公安機關越來越面臨著執(zhí)法上的諸多挑戰(zhàn)。一方面,現(xiàn)實中一旦曝光警察暴力執(zhí)法、封閉執(zhí)法,輿論就會質(zhì)疑和批評警察權被濫用;另一方面,當公眾的人身安全陷入困境、公共秩序出現(xiàn)混亂,輿論又會指責警察失職瀆職。這種看似“兩難”的輿情,讓公安執(zhí)法面臨權威性與有效性的雙重挑戰(zhàn),也深刻影響到公安機關內(nèi)部的職業(yè)認同感和獲得感。
輿情的集中爆發(fā)固然有不少情緒宣泄的非理性成分,但也為我們提供了反思執(zhí)法制度的契機。究竟如何確保公安執(zhí)法的正當性、合法性,同時又能提高公安執(zhí)法的有效性?深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設無疑是基本路徑,中央的《意見》也從各個方面對此作出了系統(tǒng)設計。加強執(zhí)法管理、規(guī)范行為標準、力推過程公開、強化實戰(zhàn)演練,都不失為促進執(zhí)法規(guī)范化的良好措施;而最基礎也是最關鍵的問題,還是執(zhí)法隊伍的專業(yè)化建設。
目前,我國公安執(zhí)法建設的一個突出問題,是立法賦予的多樣化執(zhí)法職能與警察的素質(zhì)能力之間的矛盾。立法確立的是一種“大警察部門”,其職權范圍包括公共治安、戶政管理、刑事偵查、安全警戒等,不同類別的職權差異性較大,對執(zhí)法者提出了不同的專業(yè)要求。但現(xiàn)實中,公安執(zhí)法組織沒有完全按照職權進行科學分類,警察執(zhí)法專業(yè)能力不足,難以適應復雜社會治理的需要。例如基層派出所,幾乎承擔上述所有的一線執(zhí)法職能,而在基層警察隊伍建設上,卻往往缺乏完善的分類管理和專業(yè)訓練。
以廣受關注的警察涉槍案為例。從一系列個案看,在警察配槍、用槍上雖然不乏明文規(guī)定;但從專業(yè)化角度分析,還沒有完全納入分類管理和訓練當中。尤其是在什么情況下配槍、什么情況下拔槍、什么情況下鳴槍示警、什么情況下射擊非要害部位、什么情況下當場擊斃,需要在平時大量的實戰(zhàn)演練中去培訓執(zhí)法者對危機情勢的準確判斷,以嫻熟的經(jīng)驗做出合法正當有效的選擇。現(xiàn)實中諸多看似不同的警察執(zhí)法問題,都離不開執(zhí)法專業(yè)化能力的增強。換句話說,倘若內(nèi)功練不好,再多的外在約束和監(jiān)督可能也效果有限。
因此,適應社會管理專業(yè)化、精細化要求,公安執(zhí)法應當在確立基本的準入條件基礎上,按照所承擔的不同職能對警察進行科學分類,設計不同的專業(yè)標準和培訓管理制度。這種分類管理的執(zhí)法隊伍專業(yè)化建設,是公安執(zhí)法規(guī)范化、法治化的基礎,也是提高公安執(zhí)法公信力、增進社會公平正義的重要前提。